周春兴、沈涛两位委员：
你们提出的《关于解决集体与国有土地界定和卫星图与现实不符问题的建议》（第4号）提案已收悉，现会同市林草局答复如下：
一、办理工作开展情况
收到两位委员的第4号提案后，市自然资源局高度重视，涉及林草部门相关的问题我局立即联系林草局分管领导和相关股室负责人进行沟通，结合实际情况，对你们提出的建议认真分析研究，现将相关情况汇总后向委员逐一答复。
二、关于提案中反映的问题
一是关于土地性质认定混乱的问题，从生态建设方面和产业发展方面分别讲述了公益林、国有林与养殖产业、老宅基地之间土地划定产生矛盾，致使村民既无法享受政策补助，又面临“违法占地”风险，矛盾持续累积的问题；二是土地规划管理失序的问题，讲述了原规划用于村民分户预留的宅基地被调整为林地或耕地导致村庄规划混乱的问题，以及因地理条件因素将地势陡峭、难以耕作的地块被卫星监测认定为耕地，影响了乡村振兴工作的开展的问题。
三、关于对提案内容的逐条答复
1.关于土地性质认定混乱的问题。我们从以下三个方面作出答复：
（1）关于人工造林地规划为公益林的问题：根据国家标准《生态公益林建设导则》（GB/T 18337.1）的定义，公益林是指以维护和改善生态环境、保持生态平衡、保护生物多样性、满足人类社会的生态社会需求和可持续发展为主要功能，主要提供公益性、社会性产品和服务的森林、林木、林地。简而言之，公益林即五大林种中的防护林和特种用途林。1999年，我市开始实施“两类林”区划，将林地划分为公益林和商品林，并于2004年开始实施森林生态效益补偿。对于权属为集体的公益林，在区划过程中征求了村集体和个人的意见；权属为国有的公益林，则由市林业主管部门根据公益林区划界定范围和标准予以划定。
关于公益林调出的规定，依据《国家级公益林管理办法》第十七条，第一款明确规定：“国有国家级公益林，原则上不得调出”；第三款规定，“集体和个人所有的二级国家级公益林，林权权利人可以申请按照本办法第十九条的规定调出”；第十九条：“国家级公益林的调出和补进，由林权权利人征得林地所有权所属村民委员会同意后，向县级林业主管部门提出申请。县级林业主管部门对调出补进申请进行审核，并组织对调出国家级公益林开展生态影响评价，提供生态影响评价报告。县级林业主管部门审核材料和结果报经县级人民政府同意后，按程序上报省级林业主管部门。”
（2）关于公益林采伐的问题。根据《中华人民共和国森林法》第五十五条第一款规定：“公益林只能进行抚育、更新和低质低效林改造性质的采伐。”其中，对于更新采伐的具体要求，依据《云南省林木采伐技术规程（试行）》，防护林的更新采伐年龄规定如下：人工杉木：36年以上；人工桦木：51年以上。更新采伐是指为恢复、提高或改善公益林生态功能，并为林分更新创造良好条件而实施的采伐。根据保护等级，对更新采伐实行分区管理：特殊保护地区内的公益林，禁止任何形式的更新采伐；重点保护地区内的公益林，其更新采伐须经省级林业主管部门专项审批；一般保护地区内的公益林，允许在符合相关技术规程的前提下进行更新采伐。值得注意的是，自2024年起，国家根据森林资源保护实际，按计划下达了公益林和天然林森林修复任务。此项政策的实施，在保障生态优先的前提下，为公益林和天然林资源的科学经营与可持续利用提供了有效途径。
（3）村民居住的宅基地周边被认定为国有林的问题。林地划定工作是根据《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》《国家级公益林区划界定办法》等法律法规，结合地方林业专项规划要求，由县级以上人民政府或其林业主管部门依法组织实施的一项重要工作。其划定依据主要包括以下方面：一是法定规划与调查成果。林地范围的确定主要基于森林资源规划设计调查（即二类调查）成果，林地保护利用规划，生态保护红线划定方案等法定文件。二是历史认定情况。若村民宅基地周边区域在历史调查中已被认定为林地（包括天然林、人工林及其他符合林地标准的地类），则该区域将依法纳入林地管理范围。三是权属确认依据2008年集体林权制度改革中核发的集体林权证，是确认集体林地权属的重要法律凭证。
2、土地规划管理失序的问题，我们从以下两个方面作出答复：
（1）部分村寨原预留规划位村民分户宅基地被调为林地或耕地的问题。这类情况全省各县市均有不同程度存在，主要原因有以下几个方面：历史遗留问题，在土地改革和集体化时期，权属划分可能未完善，缺乏书面凭证，导致权属不清；政策与法律变化：不同时期土地管理政策的差异可能导致权属重新界定，引发矛盾；地界变动：自然灾害或人为开发可能导致原始界址消失或不明确，使得地界划分不清；经济利益驱动：土地增值后，原所有者、使用者或第三方可能因经济利益争夺土地权属；继承与交易纠纷：在继承或土地买卖过程中，程序不规范可能导致权属混乱；国家政策变动，如土地制度改革、权属性质调整（如集体转国有）可能引发历史遗留问题。
（2）地势陡峭、难以耕作地块被卫星影像测定为耕地的问题。自2020年以来，党中央、国务院连续作出了坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的决策部署，为贯彻落实党中央、国务院决策部署，切实落实《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例有关规定，严格耕地用途管制，下达了包括严格落实永久基本农田特殊保护制度、严格管控一般耕地转为其他农用地、严格永久基本农田占用与补划、严肃处置违法违规占用耕地问题等一系列通知。为守住18亿亩耕地红线，确保可以长期稳定利用的耕地不再减少，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。由此，国家级和省级技术部门依据最新卫星遥感影像，以集中连片的原则提取疑似新增耕地图斑，删除超过25度坡、周边无连片耕地图斑等图斑后下发至地方进行实地排查举证，提取出符合耕地认定的图斑纳入年度变更数据库。目前耕地整改工作中，我们将会实地调查举证难以整改和耕种、坡度大于25度的地块，积极向上级争取纳入暂不整改，不搞“简单化”“一刀切”，强行恢复为耕地，采取异地补足的方式补充耕地的数量和质量。
2025年初，自然资源、农业农村、林业草原工作机制的发布，意义在于促进生态保护、推动乡村振兴和实现可持续发展。首先，促进生态保护是这些工作机制建立的核心目标之一。通过科学开展乡村绿化美化，改善提升农村人居环境，建设生态宜居美丽乡村，这些机制有助于实现人与自然的和谐共生。例如“十四五”乡村绿化美化行动方案强调了保护优先、突出特色、因地制宜、分类指导的原则，旨在通过科学、生态、节俭的绿化理念，稳步推进乡村绿化美化，改善农村生态环境。其次，推动乡村振兴是这些工作机制的重要目标。乡村振兴战略强调生态宜居，通过保护和发展乡村的自然资源，提升乡村的生态环境质量，吸引更多投资和人才回流，促进乡村经济的可持续发展。例如，林长制的推行强化了地方党政领导干部的责任，明确了保护发展森林草原资源的目标责任，推动了各类生态系统的统筹谋划和系统治理。最后，实现可持续发展是这些工作机制的长期目标。通过建立长效机制，确保生态保护和资源利用的协调发展，避免短期行为和资源浪费。
以上是我局对两位委员提案问题和建议的答复，衷心感谢两位委员对自然资源和林草工作的关心与支持！我们诚挚欢迎你们继续关注自然资源和林草事业发展，并不吝提出宝贵的意见和建议。如需要进一步了解相关政策请致电与我们联系。
瑞丽市自然资源局
2025年6月23日
滇公网安备
53310002000503号
